Правовое регулирование порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов в РФ

Порядок осуществления юридической экспертизы нормативных правовых актов не имеет должного теоретического и правового закрепления.

В юридическую науку только начинает внедряться такая категория, как «экспертный процесс». Попытка определения данной категории применительно к правовой экспертизе и включаемых в нее стадий предпринята И.А. Закировым. Стадии экспертного процесса следуют друг за другом и имеют определенные временные границы.

Т. Н. Москалькова, рассматривая методику правовой экспертизы нормативных правовых актов, тоже выделила шесть последовательных стадий:

• прием документов на экспертизу;
• предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;
• сбор дополнительной информации;
• исследование проекта (собственно правовая экспертиза);
• доработка проекта в ходе проведения экспертизы;
• составление заключения по результатам экспертизы.

Еще одна точка зрения в отношении экспертного процесса высказана О. Н. Шишпаренок по поводу производства правовой экспертизы проектов законов субъектов РФ.

Каждый из предложенных подходов отражает процедурные стадии, но не все учитывают функциональные (содержательные) аспекты порядка ее проведения.

Совместив эти подходы и учитывая обе стороны экспертного процесса, можно представить его следующим образом:

Стадия назначения правовой экспертизы (процедурная стадия), показывающая связь, как правило, между правотворческим органом и экспертной организацией.

Например, согласно ст. 41 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» служебная или специальная экспертиза проекта правового акта области назначается Губернатором Иркутской области или руководителем соответствующего правотворческого органа области.

На этой стадии определяется выбор субъекта правовой экспертизы нормативного правового акта и при необходимости конкретизируются вопросы, ставящие перед экспертом, а также определяются сроки, если они не регламентированы законодательством.

Заканчивается данная стадия направлением материалов субъекту правовой экспертизы нормативного правового акта.

Данная стадия может быть заменена стадией принятия решения самого субъекта о проведении экспертизы нормативного правового акта, если она носит общественный характер и не является обязательным условием правотворческого процесса.

В научно-практическом пособии Т. Н. Москальковой эксперту на этой стадии рекомендуется получить ответы на три основных вопроса:

• наличие юридических и фактических оснований для принятия нормативного правового акта;
• обоснованность и определенность предмета правового регулирования;
• правоспособность органа принимать (издавать) данный нормативный правовой акт.

Стадия подготовки и оформления экспертного заключения (процедурная стадия). Заключение должно отражать результаты проведенного правового исследования.

В него включаются замечания, выявленные в ходе проведения экспертизы, и предложения по совершенствованию проекта нормативного правового акта, итоговые выводы о правовом качестве нормативного правового акта.

Данная стадия показывает результативность экспертной деятельности, так как доведение экспертного заключения до правотворческого органа и учет замечаний, высказанных субъектом экспертизы, могут положительно повлиять на качество нормативного правового акта, и как следствие, на эффективность его действия.

Начинается данная стадия с направления экспертного заключения заказчику (правотворческому или иному органу, разработавшему законопроект) правовой экспертизы нормативного правового акта.

Эта стадия обладает особенностями при проведении юридической экспертизы конституций (уставов) субъектов РФ. В случае выявления в нормативном правовом акте субъекта РФ несоответствия Конституции и федеральному законодательству РФ экспертное заключение направляется не только в орган, издавший (принявший) акт, для устранения выявленных нарушений, но и напрямую в «органы прокуратуры для решения вопроса о принятии мер прокурорского реагирования».

«Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» содержат раздел четвертый, в котором прописана организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Все вышеперечисленные стадии экспертного процесса правовой экспертизы нормативных правовых актов носят общетеоретический характер и не находят четкого отражения в законодательстве.

Достижением правотворчества в этом направлении стало принятие Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Антикоррупционная экспертиза по своей природе выступает одной из сторон правовой экспертизы и направлена на выявление в нормах права коррупциогенных факторов посредством их оценки, в том числе соответствия требованиям юридической техники.

Обязательная правовая экспертиза нормативных правовых актов и ее порядок частично нашли свое правовое закрепление в подзаконных нормативных актах.

Правовая экспертиза законопроектов является необходимым и неотъемлемым процессом, сопровождающим основной этап правотворчества. Регламентом Государственной Думы РФ (с последними изменениями) предусмотрено ее проведение в ходе подготовки проекта к рассмотрению во всех трех чтениях.

Сам порядок правовой экспертизы законопроектов Регламентом не установлен, но определена схема взаимодействия субъекта законотворческой инициативы, ответственного комитета Государственной Думы и Правового управления Аппарата Государственной Думы, касающаяся рассмотрения и учета результатов экспертного заключения на проект с момента его внесения и до момента принятия федеральным представительным органом.

Отдельные положения юридической экспертизы нормативных правовых актов нашли отражение в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Пункт 11 данных Правил предусматривает в качестве самостоятельной стадии регистрационного процесса юридическую экспертизу акта на соответствие законодательству РФ.

Еще одним немаловажным документом, регламентирующим порядок правового исследования и оценки нормативных правовых актов, являются упомянутые выше «Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Согласно данному документу, юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ, Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», а также Постановлениями Правительства РФ: «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» от 3 июня 1995 г. № 550, «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904, иными правовыми актами Министерства юстиции РФ.

Достоинством данного документа является раздел третий, содержащий рекомендательные нормы по подготовке экспертного заключения.

Также отметим, что Бюллетень Министерства юстиции РФ публикует обзоры, аналитические статьи специалистов территориальных органов, управлений по субъектам и по федеральным округам Министерства юстиции РФ, в которых представлены итоговые результаты экспертной работы и оценка эффективности ее проведения в рамках министерства.

Так, Управление Министерства юстиции РФ по Уральскому федеральному округу разработало и утвердило региональное модельное положение о юридической экспертизе нормативных правовых актов в территориальных органах Министерства юстиции РФ в Уральском федеральном округе.

Важной составляющей обеспечения единства правового пространства по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов является региональное правотворчество.

Так, за последнее двадцатилетие почти в каждом субъекте РФ приняты законодательные акты о правовых актах и правотворческом процессе, включающие нормативное правовое регулирование юридической (правовой) экспертизы нормативных правовых актов.